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一、引言
自 2014 年起,國(guó)家頻繁出臺(tái) PPP 相關(guān)管理辦法,以2017年11 月財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92 號(hào))為標(biāo)志,國(guó)家開(kāi)始對(duì)入庫(kù)的 PPP 項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范整頓,2019 年 3 月,財(cái)政部發(fā)布了另一重要文件《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》(財(cái)金〔2019〕10 號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“2019財(cái)金10號(hào)文”),顯示了國(guó)家持續(xù)規(guī)范推進(jìn) PPP 的決心和信心,一系列政策的發(fā)布,表明PPP 項(xiàng)目逐漸由一開(kāi)始的“野蠻”生長(zhǎng)到規(guī)范發(fā)展,PPP 項(xiàng)目開(kāi)始“正本清源”,回歸理性發(fā)展。
截至2019年9月,全國(guó) PPP 綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)有9104個(gè),涉及投資額為13.73萬(wàn)億元,主要分布在市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)、教育等領(lǐng)域,PPP模式已經(jīng)成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府治理的重要方式之一。隨著PPP項(xiàng)目實(shí)施的規(guī)范化,多數(shù)落地項(xiàng)目將逐漸從融資、建設(shè)期轉(zhuǎn)向運(yùn)營(yíng)階段。
PPP 項(xiàng)目一般具有特許期長(zhǎng)、投資巨大、不確定性較大等特點(diǎn)。隨著國(guó)家及地方對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的要求不斷提升,社會(huì)公眾對(duì)公共產(chǎn)品及服務(wù)數(shù)量規(guī)模需求增加,PPP項(xiàng)目進(jìn)入到運(yùn)營(yíng)期后改擴(kuò)建需求日益顯現(xiàn)。由于改擴(kuò)建活動(dòng)都是預(yù)期發(fā)生的,關(guān)于改擴(kuò)建的規(guī)模、工藝、投資等具體標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)下難以確定,政府和社會(huì)資本方在簽訂合同時(shí)無(wú)法預(yù)料合作期內(nèi)可能發(fā)生的所有問(wèn)題,PPP合同具有不完全性,因此PPP項(xiàng)目合同中關(guān)于改擴(kuò)建問(wèn)題要么沒(méi)有約定,要么約定比較粗,只是原則性的描述,一旦問(wèn)題發(fā)生后,依據(jù)雙方締結(jié)的初始合同很難進(jìn)行有效處理,再談判、再交易的現(xiàn)象隨之出現(xiàn)。PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期的改擴(kuò)建往往涉及到重要邊界問(wèn)題的調(diào)整與確認(rèn),不僅僅是對(duì)原有合同的簡(jiǎn)單調(diào)整與補(bǔ)充,和一般新建項(xiàng)目相比要面臨的問(wèn)題更為復(fù)雜,其本質(zhì)為PPP項(xiàng)目的再交易和再談判。當(dāng)要解決發(fā)生契約中沒(méi)有預(yù)測(cè)到的問(wèn)題時(shí),首先需要弄清楚PPP項(xiàng)目新增改擴(kuò)建的定義。
二、PPP新增改擴(kuò)建含義
筆者進(jìn)行檢索后發(fā)現(xiàn),截至目前,尚未發(fā)現(xiàn)國(guó)家環(huán)境主管部門(mén)、發(fā)改部門(mén)或者住建部門(mén)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目“改擴(kuò)建”的專(zhuān)門(mén)解釋?zhuān)参匆?jiàn)法律中有關(guān)于這一問(wèn)題的立法解釋?,F(xiàn)行的《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)》(第三版)中對(duì)改擴(kuò)建項(xiàng)目進(jìn)行了定義,“改擴(kuò)建項(xiàng)目定義為既有企業(yè)利用原有資產(chǎn)與資源,投資形成新的生產(chǎn)(服務(wù))設(shè)施,擴(kuò)大或完善原有生產(chǎn)(服務(wù))系統(tǒng)的活動(dòng),包括改建、擴(kuò)建、遷建或停產(chǎn)復(fù)建等,目的在于增加產(chǎn)品供給,開(kāi)發(fā)新型產(chǎn)品,調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu),提高技術(shù)水平,降低資源消耗,節(jié)省運(yùn)行費(fèi)用,提高產(chǎn)品質(zhì)量,改善勞動(dòng)條件,治理生產(chǎn)環(huán)境等?!盤(pán)PP項(xiàng)目新增改擴(kuò)建可以借鑒以上定義,是指PPP項(xiàng)目在合作期內(nèi)發(fā)生的,為了技術(shù)進(jìn)步、提高產(chǎn)品質(zhì)量,擴(kuò)大原有產(chǎn)品的生產(chǎn)能力,降低消耗和成本,加強(qiáng)資源綜合利用和三廢治理等,采用新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備、新材料等對(duì)現(xiàn)有設(shè)備、工藝條件進(jìn)行技術(shù)改造或者更新,在廠內(nèi)或者其他地點(diǎn)增建的活動(dòng)。
三、新增改擴(kuò)建觸發(fā)因素及結(jié)果
從客觀角度分析:(1) PPP 合同的不完全性、信息的不完整性,使得合同雙方難以對(duì)將會(huì)發(fā)生的所有不確定性事件制定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)準(zhǔn)則,很可能會(huì)使得初始的最優(yōu)契約失效。(2)現(xiàn)有的政策法律體系的不完備、政策之間條款規(guī)定的不統(tǒng)一,政府不斷出臺(tái)新政策,PPP合作模式將面臨重新調(diào)整,調(diào)整合格后才能獲得政府認(rèn)可才能按 PPP 模式繼續(xù)執(zhí)行,這種由初始合同調(diào)整后再執(zhí)行新合同也是導(dǎo)致可能出現(xiàn)改擴(kuò)建需求發(fā)生,以及發(fā)生后再談判后未能妥善處理造成交易破裂的重要原因之一。(3) PPP 項(xiàng)目周期長(zhǎng)、投資大,外部環(huán)境的不確定性,比如不可抗力、政策法律法規(guī)變化、市場(chǎng)需求變化、市場(chǎng)價(jià)格變化、社會(huì)民眾反對(duì)、項(xiàng)目績(jī)效不達(dá)標(biāo)、技術(shù)更新升級(jí)等,都會(huì)對(duì)項(xiàng)目正常運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生阻礙,進(jìn)而出現(xiàn)改擴(kuò)建投資的需求。
從主觀原因上講,由于人的有限理性,交易雙方參與基礎(chǔ)設(shè)施 PPP 項(xiàng)目的目標(biāo)差異,出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義行為也在所難免。政府方通常聚焦于項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)、公共產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量帶來(lái)的社會(huì)效益,合同設(shè)計(jì)存在缺陷、規(guī)制框架不足、制度環(huán)境低效、外部環(huán)境變化等尤其容易導(dǎo)致公共部門(mén)首先提出改擴(kuò)建需求。而社會(huì)資本關(guān)注的重點(diǎn)在于投資變現(xiàn)、投資回報(bào)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)越激烈,PPP項(xiàng)目投標(biāo)人出現(xiàn)投機(jī)行為的可能性就越大,后期再談判在所難免。
新增改擴(kuò)建要求行為導(dǎo)致的主要結(jié)果可分為投資回報(bào)機(jī)制調(diào)整和社會(huì)資本退出兩大類(lèi):(1)投資回報(bào)調(diào)整主要包含特許經(jīng)營(yíng)期延長(zhǎng)、收費(fèi)調(diào)整、政府補(bǔ)貼、政府承諾創(chuàng)造外部條件等情況,大多是政府部門(mén)與私營(yíng)企業(yè)之間,基于談判協(xié)商的互相博弈,公平合理地分擔(dān)項(xiàng)目合作風(fēng)險(xiǎn),從而達(dá)成雙方都滿(mǎn)意的結(jié)果。(2)社會(huì)資本退出主要表現(xiàn)為政府回購(gòu)、企業(yè)售出股份、談判破裂等情況,當(dāng)項(xiàng)目進(jìn)行到一定階段,公私雙方都付出了大量金錢(qián)和人力、物力,談判破裂必然是各方都不愿意看到的結(jié)果。因此,在PPP項(xiàng)目合同設(shè)計(jì)階段,必須要對(duì)未來(lái)的可能出現(xiàn)的新增改擴(kuò)建需求進(jìn)行科學(xué)合理的設(shè)計(jì),才能為社會(huì)資本充分參與 PPP 項(xiàng)目提供必要的保障。
項(xiàng)目新增改擴(kuò)建的要求無(wú)論是由政府方或社會(huì)資本方提出的,其目的大多是希望減少自身?yè)p失、降低損害影響,或者是增加自身收益、提高利益獲取,但改擴(kuò)建要求提出后談判如若遲遲不決也必然會(huì)對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)產(chǎn)生負(fù)面影響,如增加運(yùn)營(yíng)成本、降低管理效率等。
四、新增改擴(kuò)建關(guān)鍵點(diǎn)及對(duì)策分析
下面主要針對(duì)投資運(yùn)營(yíng)主體、前期手續(xù)和是否需要重新采購(gòu)等幾個(gè)方面進(jìn)行關(guān)鍵點(diǎn)梳理和對(duì)策分析。
1、投資運(yùn)營(yíng)主體的選擇
改擴(kuò)建要求提出必然意味著原先的部分合作條件已不適用于現(xiàn)階段的需求,各方主體會(huì)基于各自的利益借此重新尋求平衡。項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)主體需要在保證項(xiàng)目安全穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)上,結(jié)合地方政府財(cái)力、項(xiàng)目實(shí)際情況、項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)情況、原有合同約定等進(jìn)行綜合考量。
首先,2019財(cái)金10號(hào)文明確了嚴(yán)格執(zhí)行10%政策紅線(xiàn)不變,對(duì)超過(guò)10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項(xiàng)目入庫(kù),新增項(xiàng)目改擴(kuò)建工程實(shí)施若繼續(xù)采取PPP模式首先應(yīng)當(dāng)科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任,若當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目的財(cái)力承受情況已超出屆時(shí)政策限定的范圍,那么改擴(kuò)建工程采用PPP模式則可能存在一定的難度。
其次,改擴(kuò)建工程的實(shí)施也需考量項(xiàng)目的實(shí)際情況,如果新增的工程和原有的工程可以明確區(qū)分開(kāi)來(lái),運(yùn)營(yíng)互不影響,那么政府可以考慮自主運(yùn)營(yíng)或者選擇項(xiàng)目公司亦或是其他方來(lái)運(yùn)營(yíng)。若項(xiàng)目的改擴(kuò)建工程是原工程的提升或延續(xù),一體化的投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)是比較好的選擇,易于發(fā)揮整體效益且易于績(jī)效管理工作。同時(shí),項(xiàng)目公司前期的運(yùn)營(yíng)表現(xiàn)也是政府進(jìn)行選擇的重要指標(biāo),項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)狀況良好,雙方合作較為順利,一般后續(xù)改擴(kuò)建的投資與運(yùn)營(yíng)政府會(huì)愿意接受仍由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)。但若項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)較差,雙方合作摩擦較多,再擴(kuò)大政府與項(xiàng)目公司的合作范圍就比較困難。
最后,一般在PPP項(xiàng)目方案或者合同中對(duì)PPP項(xiàng)目的改擴(kuò)建進(jìn)行約定,如由雙方屆時(shí)協(xié)商,或者直接明確投資、運(yùn)營(yíng)主體,由此增加的成本或者費(fèi)用承擔(dān)方式雙方另行協(xié)商。在PPP項(xiàng)目合同中有明確約定的,一般從其規(guī)定,新增改擴(kuò)建投資運(yùn)營(yíng)主體的選擇可以原有合同的約定作為依據(jù)。
2、前期手續(xù)和費(fèi)用處理
改擴(kuò)建工程的實(shí)施不可避免地會(huì)涉及到工程前期手續(xù)的問(wèn)題,諸如前期手續(xù)誰(shuí)來(lái)跑,前期費(fèi)用由誰(shuí)承擔(dān)等。2019年6月21日,國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》(發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“通知”),要求全面、深入開(kāi)展PPP項(xiàng)目可行性論證和審查,嚴(yán)格依法依規(guī)履行項(xiàng)目決策程序,其中PPP項(xiàng)目要嚴(yán)格執(zhí)行《政府投資條例》、《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》,依法依規(guī)履行審批、核準(zhǔn)、備案程序。采取政府資本金注入方式的PPP項(xiàng)目,按照《政府投資條例》規(guī)定,實(shí)行審批制。列入《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》的企業(yè)投資項(xiàng)目,按照《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》規(guī)定,實(shí)行核準(zhǔn)制。對(duì)于實(shí)行備案制的企業(yè)投資項(xiàng)目,擬采用PPP模式的,要嚴(yán)格論證項(xiàng)目可行性和PPP模式必要性。因此,新增改擴(kuò)建工程前期手續(xù)辦理,政府方除了需要與社會(huì)資本協(xié)商一致外,還需要注意通知文件的規(guī)定,與屬地發(fā)改委進(jìn)行溝通,避免后期因?yàn)榍捌谑掷m(xù)不合規(guī)導(dǎo)致項(xiàng)目合規(guī)性存疑,影響項(xiàng)目操作進(jìn)度和實(shí)施。
對(duì)于涉及到前期費(fèi)用的增加,如需項(xiàng)目公司承擔(dān),則應(yīng)當(dāng)納入項(xiàng)目總投資,重新測(cè)算項(xiàng)目收益率及政府支出責(zé)任,若涉及到支出責(zé)任調(diào)整的還需重新報(bào)批支出責(zé)任納入中期財(cái)政規(guī)劃、人大決議等。
3、是否需要采購(gòu)
PPP項(xiàng)目新增改擴(kuò)建本質(zhì)上是項(xiàng)目再談判和再交易的過(guò)程,是否需要重新采購(gòu)選擇社會(huì)資本,還是直接交由原來(lái)的社會(huì)資本建設(shè)運(yùn)營(yíng),政府與之簽訂補(bǔ)充協(xié)議則需要根據(jù)新增改擴(kuò)建項(xiàng)目投資金額,政府采購(gòu)法等相關(guān)規(guī)定來(lái)綜合確定。
如果項(xiàng)目為污水處理、垃圾處理類(lèi)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目,簽訂的是PPP項(xiàng)目合同及特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議,項(xiàng)目新增改擴(kuò)建工程與原有的工程邊界不清晰,運(yùn)營(yíng)分不開(kāi),需要保持原項(xiàng)目工程與改擴(kuò)建工程的由同一主體負(fù)責(zé)統(tǒng)一運(yùn)營(yíng),則可參考《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第三十七條規(guī)定,在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議有效期內(nèi),協(xié)議內(nèi)容確需變更的,協(xié)議當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在協(xié)商一致基礎(chǔ)上簽訂補(bǔ)充協(xié)議。
《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第四十九條規(guī)定:“政府采購(gòu)合同履行中,采購(gòu)人需追加與合同標(biāo)的相同的貨物、工程或者服務(wù)的,在不改變合同其他條款的前提下,可以與供應(yīng)商協(xié)商簽訂補(bǔ)充合同,但所有補(bǔ)充合同的采購(gòu)金額不得超過(guò)原合同采購(gòu)金額的百分之十”。《政府采購(gòu)法》第三十一條則明確了采用單一來(lái)源方式采購(gòu)的適用情形:“(一)只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的;(二)發(fā)生了不可預(yù)見(jiàn)的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購(gòu)的;(三)必須保證原有采購(gòu)項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求,需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購(gòu),且添購(gòu)資金總額不超過(guò)原合同采購(gòu)金額百分之十的”。其他項(xiàng)目可以參考以上規(guī)定,按追加與合同標(biāo)的相同的貨物、工程或者服務(wù)的,資金金額不超過(guò)原合同采購(gòu)金額的百分之十的,可參照《政府采購(gòu)法》第四十九條,由政府方與社會(huì)資本方通過(guò)簽訂補(bǔ)充協(xié)議的方式完成合作。若改擴(kuò)建金額超過(guò)原合同采購(gòu)金額的百分之十,需要履行采購(gòu)程序,根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況履行不同的采購(gòu)程序,改擴(kuò)建部分可采用公開(kāi)招標(biāo)方式等競(jìng)爭(zhēng)方式另行采購(gòu)或者通過(guò)單一來(lái)源方式采購(gòu)原社會(huì)資本,確保項(xiàng)目的順利有序推進(jìn)。
五、結(jié)語(yǔ)
我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)帶來(lái)了繁多的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)的需求,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)離不開(kāi)大量資金的投入,在政府財(cái)政投資遠(yuǎn)無(wú)法滿(mǎn)足資金需求情形下,PPP 模式作為一種新的項(xiàng)目模式,能夠吸收社會(huì)資本投資解決政府財(cái)政負(fù)擔(dān),并借助本身的技術(shù)優(yōu)勢(shì)更高效率地實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理。近年來(lái)在全國(guó)范圍內(nèi)得到政府持續(xù)大力推廣,在目前 PPP 法律法規(guī)不夠健全和完善的背景下,由于PPP 合同的不完全性、信息的不完整性以及外部環(huán)境的變化、機(jī)會(huì)主義等,都可能引發(fā) PPP 項(xiàng)目的新增改擴(kuò)建需求,從而帶來(lái)項(xiàng)目的再談判、再交易。在 PPP項(xiàng)目籌劃階段就要注重其程序的合規(guī)性,此外在合同中最好明確風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制以及合同再談判的觸發(fā)條件、談判規(guī)則以及爭(zhēng)議解決方式等。最后,在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中,引入專(zhuān)業(yè)的第三方項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)有利于項(xiàng)目的順利推進(jìn)及其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
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